Uno de los ejemplos más claros de la improvisación y la falta de planificación en el país surgió hace tres años, cuando comenzó a discutirse la construcción de la central hidroeléctrica de Inambari, en la frontera que comparten Puno y Madre de Dios. El embalse que la empresa proyectaba construir suponía la inundación de más de 100 km de la costosísima y recientemente concluida carretera Interoceánica hacia Brasil. ¿Cómo fue posible que el Gobierno aprobara el primer proyecto si tenía previsto luego impulsar otro que lo inundaría?
No es todo. Hace unos meses, los funcionarios del Gobierno Regional de Lambayeque advirtieron que, sobre el área supuestamente intangible del proyecto Olmos, el Ministerio de Energía y Minas había otorgado 80 concesiones mineras y petroleras. En medio de este desorden territorial no solo se superponen inversiones. La mayoría de los últimos conflictos tiene como origen la superposición de un lote de hidrocarburos o una concesión minera sobre territorios de comunidades indígenas o áreas naturales protegidas. ¿Cómo planificar y definir, entonces, el uso del territorio?
Expertos y funcionarios del Gobierno han comenzado a hablar en las últimas semanas de la necesidad de una ley de ordenamiento territorial. Y tras los lamentables sucesos en Espinar y Cajamarca, el presidente Ollanta Humala anunció la creación de una comisión multisectorial que analizará el tema y planteará una propuesta.
1. ¿Qué es el ordenamiento territorial?
Es un proceso a través del cual se analizan las potencialidades del territorio, y a partir de allí, se establecen escenarios de desarrollo de acuerdo con la visión de sus habitantes. Fernando Neyra, director de ordenamiento territorial del Ministerio del Ambiente, explica que los planes de ordenamiento territorial tienen que estar articulados a los planes de desarrollo concertado y a la zonificación ecológica-económica. Además, deben tener en cuenta la visión de desarrollo del país.
Hasta ahora –según Neyra– al momento de decidir los usos del territorio solo se había tenido en cuenta “la rentabilidad de un proyecto, y no se ha tomado en cuenta si este generaba desarrollo”. Un plan de ordenamiento supone siempre un proceso de diálogo sobre la visión de desarrollo y las formas de inversión económica en el territorio.
2. ¿Cómo se lleva el proceso? ¿Se evitará la superposición de inversiones y poblaciones?
“El ordenamiento territorial define el uso que le queremos dar al territorio”, precisa Manuel Glave, investigador de Grade. Según Neyra, el Ministerio del Ambiente es el ente rector del proceso. Con respecto a la superposición de tierras para inversiones, Neyra sostiene que el ordenamiento busca precisamente ordenar las inversiones, priorizarlas y evitar nuevas superposiciones.
3. ¿Qué dice actualmente la legislación? ¿Cuánto puede tardar este proceso?
El Perú no cuenta con una ley de ordenamiento territorial. Sin embargo, Glave explica que la actual normatividad obliga a los gobiernos regionales a terminar las ZEE (zonificación ecológica- económica) previamente al desarrollo de un plan de ordenamiento territorial. Es decir, se dice que se tiene que hacer un plan, pero no cómo. Según Glave, este podría ser un proceso lento si se espera que todas las regiones, las 200 provincias y los 2.000 distritos terminen sus ZEE y luego sus planes de ordenamiento. “Se tiene que hacer un cambio en los enfoques de los planes de desarrollo para incorporar de una vez el enfoque territorial. Y para ello el MEF o el Ceplan deben desarrollar incentivos económicos”. Solo 5 regiones han concluido su zonificación económica-ecológica.
4. ¿Cuál es la diferencia del ordenamiento territorial con la ZEE?
La ZEE detalla las características económicas, ambientales y sociales del territorio. Describe los potenciales económicos. “Este instrumento sirve para la elaboración del plan de ordenamiento territorial”, apunta Ana Leyva, coordinadora de la plataforma de ONG que esta semana presentó un proyecto de ley para el ordenamiento territorial.
5. ¿Quién aprueba el plan de ordenamiento regional?
“El uso del espacio y la forma en que queremos usar los recursos requieren un acuerdo político, pero respaldado en investigación científica y técnica”, sostiene Glave. La abogada Ana Leyva agrega: “Los planes requerirán consensos y diálogos, se deben respetar los procesos y la participación de los diferentes actores políticos y sociales”. Glave y Leyva coinciden en la necesidad de reforzar el Centro de Planeamiento Estratégico (Ceplan) y de que este adquiera rango ministerial. “El Ceplan debería ser quien emita las opiniones de carácter vinculante sobre la compatibilidad de los proyectos de interés nacional con los planes de ordenamiento territorial de las regiones”, precisa Leyva.
El Ceplan –explica Alejandro Santamaría, asesor de la presidencia de esta institución– no tiene hoy ningún papel resolutivo: “Solo somos veedores y garantes en el desarrollo de los planes regionales”.
6. ¿Las regiones podrían declarar en sus planes de ordenamiento la intangibilidad de parte de sus territorios?
No. Glave explica que el ordenamiento territorial es una herramienta multisectorial. “Los planes deben elaborarse teniendo en cuenta los puntos de vista de los demás sectores, así como los proyectos de inversión nacional. Los planes de gestión de recursos hídricos, por ejemplo, deben ser compatibles con los planes de ordenamiento territorial. La propuesta de la región debe ser aprobada por un Ceplan reforzado”, precisa el investigador de Grade.
7. ¿Cuál es el papel de la comisión multisectorial?
Tras los sucesos en Cajamarca y Espinar, el Ejecutivo formó una comisión multisectorial (integrada por los ministerios de Desarrollo e Inclusión Social, Economía, Energía y Minas, Cultura, Salud y Producción) cuyo objetivo es plantear las normas
que permitan el desarrollo de actividades económicas “con inclusión y en armonía con el ambiente”. Esta comisión –que se instaló el 2 de julio– presentará a fin de mes una propuesta de ley para el ordenamiento territorial. Probablemente en su mensaje del 28 de julio el presidente Humala anuncie algunas de las propuestas de la comisión.
UNA POLÉMICA PROPUESTA LEGISLATIVA
El presidente del Congreso, Daniel Abugattás, y otros miembros de la bancada nacionalista (Cenaida Uribe, Martin Rivas Teixeira, Rogelio Canches, Leonidas Huayama, Agustín Molina y Eduardo Nayap) presentaron el 14 de junio una polémica iniciativa legislativa que pretende regularizar la situación de unos 16 lotes de hidrocarburos que fueron aprobados sin contar con la opinión favorable previa de la autoridad ambiental.
SIN VISTO BUENO DE SERNANP
El proyecto de ley plantea que “los instrumentos de gestión ambiental que a la entrada en vigencia de la presente ley no cuenten con una opinión técnica previa favorable del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(Sernanp), siempre que no versen sobre actividades que se encuentren total o parcialmente ejecutadas, serán sometidos a la opinión técnica previa favorable de este”.
CUESTIONAN PROPUESTA
“Esta propuesta –sostiene César Ipenza, abogado especialista en derecho ambiental– pretende regularizar la irregularidad. Se busca salvar incumplimientos generados en años pasados por parte del sector de hidrocarburos y de Energía y Minas”. El abogado señaló que alrededor de 16 proyectos de hidrocarburos habían sido aprobados sin contar con la opinión previa del Sernanp.
INFORME DE CONTRALORÍA
Un informe de la Contraloría del 2009 advirtió que el Ministerio de Energía y Minas (Minem) autorizó “operaciones para descubrir y producir hidrocarburos en 16 lotes” cuyas zonas“comprendían áreas naturales protegidas”. Estas aprobaciones, denunció la Contraloría en su momento, no contaron con la opinión técnica favorable del Sernanp.
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